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论招商引资合同中的行政优益权 与严格责任原则的适用
阅读次数:0 来源: 时间:2018-10-30

?内容摘要:招商引资是各地经济发展的重要举措,招商引资合同成为行政协议中重要类型,招商引资合同的履行和纠纷处理是评价和考验营商环境的关键。招商之初,政府用各种优惠吸引投资者,但是签订合同时双方协商确定的内容中存在法律问题,最后无法实施,项目无法进展,而行政机关在合同无法继续履行的情况下,往往通过行使行政优益权来单方面变更或是解除合同,致使投资者损失惨重,此类招商引资合同纠纷日益增多,给营商环境以及招商引资的推进埋下巨大隐患。在严格控制行政优益权行使的情况下,为了公共利益和法律执行,即使准许行使优益权,也应当按照严格责任原则确认违约责任,保护投资者的合法权益,推动营商环境实质优化。

? ? 关键词: 招商引资 严格责任 行政优益权 营商环境

招商引资在促进地方经济发展方面的作用上无庸多语。地方政府的各个部门都背负着招商的硬任务,因此一个地方的营商环境首先就体现在招商引资的力度和政策优惠度。但是在招商竞争白热化的情况下,招商引资的政策往往出现异化。由于项目涉及土地征收、土地出让、房屋建设、税务办理等情况,因此招商引资合同中“错位”“越位”签订合同的情况频频发生[ 彭熙海、陈希:《地方政府招商引资中合同的法律问题》,城市学刊,2017年第九期,第78-83页。]。常见有开发区管委会签订合同,但由于开发区仅是政府的派出机构,在签订土地出让合同时,因主体不合法,导致合同无效,引发纠纷。同时各地政府往往给予许多优惠政策,常见有税收、奖励、土地供给等方面。但是如退税和低价转让土地等政策,往往都受到《税收征收管理法》《协议出让国有土地使用权规定》等法律的禁止性规定,即使约定,但签订的合同也会因为违反法律规定,导致无效。有些部门甚至在许多招商引资项目中签订两份协议,一个正式协议,一个是是补充协议,具有同等效力[ 张渊、刘平:《招商引资乱象不容忽视》,中国纪检监察报,2016年第四版。]。正式协议用以规避政策、检查,而在补充协议详细约定各种并不符合法律法规以及国家政策的优惠条款,但是最后结果都导致招商引资项目因主体或内容或程序的不合法,无法进行搁置多年。这些乱象发生,导致招商引资合同纠纷愈发增多,政府部门最终不得不单方变更或终止合同,其理由却是招商引资合同违反法律法规和政策,为了公共利益或者法律执行,由其行使行政优益权。

笔者参与法律服务的一个投资数额超过5个亿旅游开发项目,签订合同前,乡镇和县级政府出台的正式旅游规划都允许和鼓励项目实施,并正式发文批准,并在未取得施工许可的情况下允许投资方先建后批。但是合同履行过程中被上级主管部门发现,其明确提出该项目涉及河道行洪,其景区入口处的工程不得实施,责令必须拆除已建部分。县级政府迫于压力,又组织对景区入口主要工程予以强制拆除,导致项目中断。投资方向招商部门提出终止合同并索赔,被告知是因为该项目是因为违反国家法律规定,涉及重大公共安全,所以上级政府认定原招商引资合同无效,必须解除,故政府解除合同是合法的,对于损失只能补偿部分不能予以赔偿。其依据是《行政诉讼法》规定,被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、除行政协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除合法的,但未依法给予补偿的,人民法院判决给予补偿。

行政优益权是因行政合同的产生而衍生的一种权利,不同于民事合同完全自治性,行政合同往往具有一定的行政管理目的,基于社会公共利益的维护,赋予行政机关一定的权利[ 刘宁:《论行政合同中的行政优益权》,法制与社会,2007年第一版,第460-461页。]。行政优益权的内涵和范围,暂无相关法律法规明文规定,学术界对行政优益权的范围也有不同的理解和界定。正如前述,我国法律在一定程度上赋予行政机关某种意义上的行政优益权,并在司法判例中予以适用。即行政机关在履行合同时,为了公共利益的目的,可以单方面变更、解除行政协议,为了公共利益不能继续履行,行政机关不存在违约情况,政府仅需要承担补偿责任,而非违约责任。因法院认可行政优益权的行使可以阻却违约责任,但对优益权的行使却无明确的规定限制,导致行政机关的滥用,政府部门违约承担的责任过低,招商引资乱象无法得到有效的控制。

笔者认为,行政优益权的适用是为了维护公共利益,并非是为了减轻政府的责任。合同法上的严格责任原则,应当适用于行政协议。在没有法定的免责事由下,当事人违约后即需要承担损害赔偿责任,主观上有无过错不能成为免责事由[ 顾颖莹:《新型新政私法行为研究——对招商引资合同的探讨》,新经济,2014年第八版,第57-60页。]。虽然行政合同与民事合同的主体不同,涉及的内容也有所不同,但在订立合同过程中,双方相互协商,共同达成双方权利义务上是具有一致性的,同样适用严格责任原则。且严格责任原则是符合起行政合同特点的:第一,行政合同一方主体为行政机关,具有一定的领导与监督作用,未避免出现行政机关即使“裁判员”,又是“运动员”,应尽量保证行政合同的稳定性以及绝对性,在无法定免责事由出现情况下违约需要无条件承担不利后果[ 田韶华:《论我国合同法上的严格责任原则》,法学家论坛,2000第三版,第44-47页。]。第二,因为双方主体并不是处于完全平等状态。行政机关具有自行运作的体系和机制,行政相对人一般无法介入,双方的信息并不对称,采用过错责任原则,如行政机关政策或是决策出现问题,作为行政相对人将很难采取到能证明行政机关存在过错的证据。而如适用严格责任原则,行政相对方则无需证明行政机关在是否存在过错,只要出现违约行为即可要求承担违约责任,对损失进行赔偿,这有利于在双方主体并不完全不平等的情况下,行政相对人能更好的保护自身的权益。同时双方当事人不履行约定,造成对方损失的,都应该承担责任。

严格责任原则的适用,不同的行政协议类型中既有相同又明显存在区别。笔者认为,招商引资合同与其他行政协议相比存在显着特点。前者除了涉及利益重大外,招商引资的核心内容就是招商部门确定招商政策,比其他行政协议,其更多取决于政府,因为在招商引资合同签订过程中,虽然双方会进行充分协商,但是最终条款的签订,必然取决于负责招商的行政机关的决策。该决策是一个典型的行政机行为,应当严格按照行政行为的合法性合理性的实体和程序要求进行评价。行政机关应当首先对自己的决策承担行政法上的责任,其违法性不能成为其不承担责任的理由。这是在招商引资合同中更需要适用严格责任原则的法律基础。

同时,在招商引资合同中,行政法上信赖原则也是适用严格责任原则的一个法律基础。虽然对行政优益权的行使有严格的条件,需要符合为了实现社会公共利益或是因为情势变更,行政机关可以单方面变更或是解除合同[ 马迪论:《行政合同中的行政优益权及其法律控制》,法制与社会,2008年第一版。]。但对“公共利益”、“情势变更”却无法进行系统准确的甄别,加上行政机关具有一定的自由裁量权,更难判断是否真达到行使行政优益权的必要。笔者认为根据信赖保护原则,其合同主体行为不管是否符合法律规定,都应具有一定的确定性以及拘束力,对已经签订的合同,不能随意变更或是解除,否则将会与行政合法性与合理性相违背,损害社会公共利益和行政相对人的合法权益,给合同的稳定性带来严重影响[ 郭跃、李忠萍:《论行政优益权》,安徽农业大学学报,2005年第一版,第48-51页。]。因此,笔者认为,在推动营商环境的优化的环境下,在招商引资合同纠纷中,优益权不能阻却违约责任。原因有二:第一,在招商引资项目推进中,以政府为主导,投资者相信行政机关的行为是合法有效的,因此在合同签订时,行政机关是有义务与责任,对合同内容进行审核。合同主体是否符合法律规定,项目建设手续如何依法进行,行政机关给予的优惠政策是否符合法律规定等等,这些都是行政机关在拟定合同时,就应该全部知晓,如有问题应及时修正,出现合同履行一半因违反法律无法进行的责任,应由行政机关负责。第二,一个招商引资项目往往需要较长的时间进行建设,行政机关在签订合同时也明确知晓。既然政府部门给予了优惠政策,那么也就有义务保证在合同期限内,维持其环境的相对稳定,不得任意改变政策。因此,信赖原则要求招商部门必须对自己的行为负严格责任。当然,依据合同的严格责任原则的例外,如投资者存在重大过失、明知或者恶意串通,因有过错,那么可以适当减轻或者免除行政机关的责任。

优化营商环境核心就是保护投资者的权利,自然应当在招商引资领域内明确限制行政优益权的行使,确立严格责任原则,最大限度保护投资者的权益,促进政府合法招商,才是优化之根本。


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作者:郑国焘? 365体育投注正规吗_365体育投注怎么验证身份_足球365体育投注


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